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刘双舟博客

 
 
 

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关于完善文化市场综合执法机构的思考  

2007-11-29 09:52:00|  分类: 法律制度与文化 |  标签: |举报 |字号 订阅

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               关于完善文化市场综合执法机构的思考

             ----以北京市文化综合执法机构建设为例

                         刘双舟

    文化综合执法是我国行政执法体制改革的产物,文化综合执法机构的设立是我国行政执法体制改革和文化体制改革的双重需要。目前我国的文化市场综合行政执法总体上还处于试点阶段,各个方面都有待进一步完善。本文仅以北京市为例,谈谈文化市场综合行政执法机构建设的完善问题。

    一、设立文化综合执法机构的理论背景

    文化综合执法理论是一个逐步深化的过程,其发展大致经历了三个阶段,即相对集中行政处罚权理论阶段、“综合行政执法”理论阶段和“文化综合执法”理论阶段。

   (一)“相对集中行政处罚权”理论

    1996年,我国制定了《中华人民共和国行政处罚法》,这是我国行政体制改革的一个重要举措,其中第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。这就是“相对集中行政处罚权”这一行政执法体制改革理念的法律依据。国务院在国发[1996]13号文件,即《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中进一步指出:“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作,结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见,报国务院批准后施行。” “相对集中行政处罚权”的目的就是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚和行政机构膨胀等问题,深化行政管理体制改革。这一改革首先在城市管理领域推行。最早进行相对集中行政处罚权的试点工作的是北京市的宣武区,在1997年开始了试点工作。之后,国务院先后批准了北京、天津、黑龙江等省(市)14个设区市的相对集中行政处罚权试点工作。

    1999年,国务院出台了国发[1999]23号文件,即《关于全面推进依法行政的决定》,明确要求:“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作,并在总结试点经验的基础上,扩大试点范围”。为此,国务院办公厅于2000年下发了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》,即国办发[2000]63号文件,并先后批准了65个设区市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权的试点工作,我们所熟悉的“城管队伍”就是在这种背景下诞生的。所以最早实践“相对集中行政处罚权”这一改革理论的不是“文化管理领域”,而是“城管”系统。到了2002年,国务院认为试点工作的阶段性目标已经实现,在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此,国务院出台了国发[2002]17号文件,即《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,按照行政处罚法的规定,依法正式授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。

    在上述背景下,北京市人民政府于2002年下发了《北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定京政发〔2002〕24号,明确了北京市“进一步推进相对集中行政处罚权工作”的基本原则,并扩大了集中行使行政处罚权的范围。当时主要是针对“城管”而言的。这是行政执法体制改革的第一个阶段,即“相对集中行政处罚权”阶段。

    (二)“综合行政执法”理论

    “行政处罚权”问题实际上是一个“行政执法问题”,而行政执法问题并不限于“行政处罚”这一个领域,还有行政监督、行政强制、行政许可、行政征收等都属于行政执法,所以用“相对集中行政处罚权”这样一个概念无法涵盖“行政执法体制改革”的全部内容。因此,随着相对集中行政处罚权的推行,为了落实国务院的决定,进一步探索从体制上、源头上改革和创新行政执法体制,推动行政管理体制改革,中央编办拟定了《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》,对清理整顿行政执法队伍,加强机构编制管理,明确有关权责关系,健全监督制约机制等工作提出了具体意见。2002年10月11日,国务院办公厅转发了这个《意见》,发出了《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》,这就是国办发[2002]56号文件,该文件第一次提出了“综合行政执法”的概念。

    可见“综合行政执法”理论的提出是对“相对集中行政处罚权”这一行政管理体制改革精神的进一步发展和具体落实。实行综合行政执法就要求改革原来由一个行政主体既要许可又要执法的行政管理体制。

   (三)“文化综合执法”理论

    长期以来,由于文化领域涉及到意识形态问题,执政党对文化问题非常重视,其中一个体现就是党对文化工作的领导,文化管理主要由文化部等党的机构直接领导,在文化执法中,甚至有些政党序列的部门直接到第一线参与和执法。这种管理体制与党提出的“依法治国”方略是不协调的。在党的十六大上,提出了改革和完善党的领导方式和执政方式问题。要求党必须坚持依法执政,支持政府独立负责,履行法定职能,依法行政。要求党对意识形态的领导也要逐步纳入依法执政的轨道,通过依靠和支持政府依法行政,实现和落实党的主张。所以在我国政治体制改革和经济体制改革中,文化体制的改革也相继提上日程。

    2003年8月27日,我国制定了《中华人民共和国行政许可法》,其中第二十五条规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。确立了在“相对集中行政处罚权”的基础上,进一步对“行政许可权也进行相对集中”。同时,国家在文化体制改革中,要求文化职能管理部门进一步取消和下放行政审批权,加强面向社会的宏观调控和依法监管,要求逐步建立党委领导、行业自律、企事业单位独立运营的文化管理体制和运营机制。

    为了贯彻落实行政处罚法和行政许可法,2004年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》,这个文件中正式提出了要在文化体制改革综合性试点“建立文化市场综合执法机构”。要求推进综合执法,将原有的文化、广播影视、新闻出版及“扫黄打非”等有关部门行政执法队伍调整归并,以城市为主,实行属地管辖,组建统一、高效和文化市场综合执法机构。一方面,按照行政处罚法的要求,相对集中行政处罚权,要求直辖市、副省级城市组建文化市场行政执法总队,暂时作为政府直属的行政执法机构,对同级文化市场管理领导小组负责。另一方面,按照行政许可法的要求,相对集中行政许可权,要求省辖市原有的文化局、广播影视局、新闻出版局合并,设立文化广电新闻出版局,县市级文化局、广播影视局、新闻出版局合并,设立文化广电新闻出版局,统一履行原有各部门的行政管理职能。

    可见,文化综合执法机构的设立,是在我国的行政执法管理体制改革和文化管理管理体制改革的大背景下,适应改革的需要而产生的,是改革的产物。人类的社会生活大体上可以分为政治活动,经济活动和文化活动,其中,文化领域最为复杂,因为它涉及到人的思想问题,更多地属于意识形态,大部分文化产品属于无形的,对执法技术、人员素质、执法方式的要求更高,因此建立专门的文化执法队伍是非常必要的。所以尽管“文化综合执法”这一新生事物在成立以来的试点工作总可能还存在着诸多问题,但从总体上来讲,文化综合执法是符合改革精神的,其方向是正确的。

    北京市文化综合执法队伍自组建以来,改变了原来的文化执法领域多头执法、职责交叉、重复处罚的局面,使文化执法队伍由原来“巴掌式”的分散执法,转变为“拳头式”的集中执法,增强了行政执法力量。实行综合执法后,使审批许可职能与监督处罚职能相对分开,形成了有效的监督、制约机制,改变了过去重许可、轻监管的状况,较为有效地克服了政府机构重叠、职能交叉、职责不清等问题,降低了管理成本,提高了执法效率。在诸如“网吧”、盗版等领域的重大文化违法案件中显示出了其威力,取得的成就是应该充分肯定的。我想我们研讨的重点是今后如何加强和完善文化综合执法的问题。

    二、文化综合执法机构建设中存在的问题

    “文化综合执法”作为一个新生事物,在几年来的试点工作中,也暴露了一些亟待解决和完善的问题。

    (一)文化市场综合行政执法机构的性质不统一

    就目前各地的文化市场综合执法队伍的归属而言,有些地方是属于行政机构,有些地方是事业单位。关于行政执法队伍的性质问题北京市在组建“文化综合执法机构”时处理的较好。按照2004年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》的要求,文化市场综合执法结构为事业单位,其人员为事业编制,执法人员参照公务员管理。而我国行政处罚法第十六条规定是:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”;第二十五条也规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。这两个法律都要求的行使综合执法权的主体应当是一个“行政机关”,所以中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》中要求的“文化市场综合执法结构为事业单位”这一点与两个法律的规定是相矛盾的,执法人员参照公务员管理的规定与我国公务员法的规定也不协调。而北京市2005年在组建“文化综合执法机构”时,明确规定“市、区(县)文化市场综合执法机构使用行政专项编制,执法人员按国家公务员管理。”对于这样的定位,笔者认为是正确的。

    (二)文化综合执法机构执法权力的法律依据不明确

    按照行政法一般原理,行政职权的取得有三种情况:一是直接来源于法律的规定,大部分行政主体的职权是这样来的;二是来源于法律法规的授权;第三种情况是来源了其他行政主体的委托。那么文化市场综合执法机构的行政职权的来源属于哪一种呢?从国家设立这一机构的目的来看,应该属于第一种,即成立的目的就是为行使“文化综合执法的行政权力”,但是,这样的行政主体一般应当按照组织法来设立的。从这个意义上讲,目前我国各地的文化执法机构的职权性质显然不属于这种情况,因为不存在这样的组织法。从它是按照行政处罚法、行政许可法和国务院的行政法规的规定成立的这一角度来看,它好像又是属于“授权的行政主体”。这一观点是现在比较普遍的观点,好多地方政府的文件中都讲到文化综合执法属于授权的执法。但是这对于北京市各区县的文化综合执法机构而言又不太准确,因为区县文化综合执法机构不是直接于区县人民政府,而是隶属于区县文化委员会,而区县文化委员会是由原文化局等机构合并而成的。这就造成了市执法机构与区县执法机构不属于同一性质的结果。因此,我认为应该由北京市人大出台一部地方性法规,对文化综合执法机构的性质和法律地位予以明确。

    此外,还有文化综合执法机构的名称规范和统一着装问题。北京现在的文化综合执法机构称为“队”,在市一级称为“文化执法总队”,在区县一级称为文化执法队。“队”的名称不太规范,至少在市一级应该称为“局”。另外,执法中应当统一着装,便于表明执法身份和社会监督。

    (三)市、区(县)两极执法机构管理体制没有理顺

     北京市文化综合执法总队属于市政府的直属执法机构,是独立的行政执法主体;而区县一级又属于文化委员会,并不具有独立的执法主体资格。市文化综合执法机构与区县文化综合执法机构之间的关系目前只是业务指导关系,不是明确的上下级关系,两者的关系没有理顺。原来在试点阶段,北京市只有宣武、朝阳、顺义和延庆四个试点有文化综合执法机构,体制不顺的问题还不明显。2006年以后,每个区县都设立了文化执法队伍,这种情况就显得尤为明显了。文化综合执法体制改革的目标是要实现“管理重心下移”,如果不能将市、区县两极执法机构的关系理顺,将不利于工作的开展。建议将区县文化执法机构直接隶属于区县人民政府,作为区县人民政府的直属执法机构,将市文化综合执法机构作为区县执法机构的上级主管部门,实行同级人民政府和上级行政机关双重领导体制。

两级文化综合执法机构管理体制不顺可能带来许多问题:

    首先,这种管理体制不利于法律救济和法律援助。目前这种体制不利于法律救济和法律援助,与行政复议法的要求不相符。将区县执法机构作为区县文化委员会的一个机构,以区县文化委员会的名义执法,一旦出现行政复议,行政复议的受理机关不好确定,因为市一级不存在一个向文化委员会一样的机构,而市文化综合执法大队又不是区县文化委员会的上级机关。这将给当事人寻求法律救济带来不便。将市执法机构作为其上级行政机关,这个问题就很好解决了。

    其次,这种管理体制不符合改革的精神。文化管理体制的改革就是要将行政许可与行政处罚分离,将区县执法机构隶属与文化管理委员会没有达到这样的改革的目的。还会会出现不执法的要当被告,执法的却置身事外。随着“执法重心的下移”,以后文化综合执法主要靠区县执法机构,一旦有纠纷,区县文化委员会就会成为行政诉讼的被告或行政复议的被申请人,而专门从事执法的市执法机构却总是置身事外。

    第三,这种管理体制不符合文化管理的要求。文化执法带有较强的意识形态特征,而且文化市场管理是个动态的管理,对执法的技术和专业要求较高。作为市一级执法机构,由于北京市一级目前还没有统一的“文委”,加上北京是全国的首都和文化中心,市一级执法机构的主要职责不应像目前这样将大量时间用来具体执法,而应当将重点放在文化综合执法政策研究和部门协调方面。将市县两极机构的关系调整为上下级关系,便于机动执法和集中力量处理跨区的大案,要案。

    三、文化综合执法管理体制改革的思路和目标

    文化综合执法管理体制改革的思路是将区县文化综合执法机构直接归属于区县人民政府。区县文化综合执法机构直接归属于区县人民政府这种体制经实践检验是可行的。上海市就是将区县文化执法大队,作为区(县)政府直属的行政执法机构,机构性质为行政事务执行机构,具有行政执法主体资格,对区县文化市场管理工作领导小组负责,在本行政区域内行使文化领域的行政处罚权,同时,接受市文化执法总队的业务指导和监督。上海市的文化综合执法改革比北京市要略早一些,经过了两个阶段。初期是委托执法阶段,2005年后改为授权执法。上海市文化综合执法效果较好,其中一个重要的原因就是理顺了管理体制上的关系。首先理顺市和区县文化市场综合执法机构与市和区县有关行政管理部门的关系。市和区县文化市场综合执法机构按照有关规定行使文化领域相对集中行政处罚权后,有关行政管理部门不再行使已经由市和区县文化市场综合执法机构行使的行政处罚权;市和区县文化市场综合执法机构与市和区县有关行政管理部门在履行各自职责的过程中,要相互支持和配合。其次是理顺了市文化执法总队与区县文化执法大队的关系。坚持文化领域相对集中行政处罚权重心下移,区县文化执法大队在区县政府领导下开展文化领域相对集中行政处罚权工作,接受市文化执法总队的业务指导和监督。

    对于北京市来讲,考虑到北京作为首都和全国文化中心的特殊地位,考虑到北京市与一般省市的区别(直辖市,范围小而集中),应当加强文化执法的综合性和更大的执法“合力”,避免分散,应对区县文化执法主体实行双重领导机制,便于机动、灵活和统一调配。我认为也应将区、县文化市场行政执法大队作为区(县)政府直属的行政执法机构,使其具有独立的行政执法主体资格,将市文化综合执法机构作为其对口的上级主管单位,接受市文化执法总队的业务领导和监督。

    根据职能分工,市执法总队应该是负责对跨区、县(市)的违法案件和重、特大要案的查处,指导、协调、监督区、县(市)行政执法工作和执法人员的培训;区、县(市)执法大队则负责对市场的日常监管。现在的模式不能作“权责明确”,一是容易造成市、区县两级执法机构工作定位不准确,出现对市场监管上的交叉和冲突,职责权限难以理顺,不利于提高区、县(市)执法大队的积极性;二是工作责任难以落实,缺乏主动研究市场、钻研业务的工作机制,不利于发挥执法人员的主动性和责任性。随着我国立法建设步伐的加快,可以预想,若干年后文化市场的行政许可和行政执法职能将进一步下放到区县一级管理部门,市级执法机构应在对市场的宏观监管上、深度上做文章。现有的监管模式,很难在监管工作上做深、做精,不利于培养专家型的办案能手,难以对区、县(市)文化市场行政执法工作给予强有力地指导。市总队的工作重点应是,在宏观上把握市场监管的方向,通过对市场的调查摸底,研究制定市场整治的方案,提出监管的重点内容、重点部位和工作步骤,侦办跨区域的大、特要案;加强指导和协调,帮助区、县(市)执法大队提高队伍素质、提高办案质量、提高行政执法效能;加强对区、县(市)文化市场和行政执法工作进行督查和考评,及时总结、推广区、县(市)在文化市场管理工作中所取得的成功经验和做法。从而形成上下贯通,各负其责的管理模式。

    在理顺市和区县两极文化综合执法机构管理体制的同时,还要规范市、区县两级执法机构的工作流程,建立和健全一整套文化市场监管的情况通报、案件交(督)办、协作办案、交叉执法、考核评比等制度。形成监管有力、程序规范、快速反应、密切配合、查处及时的市、区县两级市场监管工作机制。最终经过调整要能到达“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制。

 

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