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刘双舟博客

 
 
 

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我为什么主张使用“指定公物拍卖”的概念  

2007-06-21 16:42:00|  分类: 拍卖与拍卖法研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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   我为什么主张使用“指定公物拍卖”的概念

                刘双舟

    在我主编的用于拍卖师资格考试指导教材的《拍卖法案例分析教程》中,对拍卖法第九条规定的拍卖,没有使用传统的“公物”拍卖的概念,而是使用了“指定公物拍卖”这样一个新的概念,并主张拍卖界今后统一使用这一概念。教材出版后,有同志就此概念提出了一些看法,认为这一概念不符合拍卖界的习惯叫法,担心会引起歧义。我想在此就这个问题进行简要说明,并就“公物”拍卖谈谈自己的看法,供大家讨论。

    “公物拍卖”是我国拍卖界使用频率很高的一个概念。在我国拍卖业恢复的初期,“公物”曾经是我国拍卖活中的主要标的,公物拍卖也曾经是各拍卖企业的主要业务。但是在1997年正式颁布实施的拍卖法中并没有明确使用“公物拍卖”这一概念。长期以来,拍卖界不少人一直错误地将拍卖法第九条的规定看作是关于“公物拍卖”的规定,将“公物”狭义地理解为就是该法第九条规定的“国家行政机关依法没收的物品,充抵税款、罚款的物品和其他物品”和“人民法院依法没收的物品,充抵罚金、罚款的物品以及无法返回的追回物品”。这种理解与国家其他法律文件关于“公物”的表述不完全一致,相关的国家机关对于“公物拍卖”的理解也与拍卖界的理解存在着差异,导致拍卖实践中出现了许多关于“公物拍卖人资格”问题的纠纷。

    拍卖公物的现象在我国拍卖业恢复时就已存在,但是“公物拍卖”这一概念最早是哪一法律文件中首先提出的,到目前为止还没有人考证过。一提到“公物拍卖”,我们首先联想到的可能是1992年国务院发布的国办发(1992)48号文件,即《关于公物处理实行公开拍卖的通知》。但是可以肯定的是,该通知中也并未明确使用这一概念。该通知指出:“建国以来,我国对罚没物品和追回赃物的处理,一直沿用国营商业部门作价收购的方式。随着商品经济的发展和加强廉政建设的需要,近几年,一些省市对处理的公物实行公开拍卖,作了大胆的尝试,收到了较好的效果。但在实践中也遇到一些具体问题,主要是:原罚没物品和公物处理规定没有相应修改,一些部门仍通过各自的渠道处理;公物和罚没物品拍卖的数量和范围较小。不能充分发挥拍卖制度应有的作用。为进一步加强廉政建设,管好国家财产,减少财政流失,国务院决定改革现行的公物处理办法,逐步建立和完善公物处理的公开拍卖制度”。

    此通知发文的对象是各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委,各直属机构。为了认真贯彻国务院这一通知的基本精神,各地政府相继出台了关于拍卖公物的一系列地方规章,比如《天津市公物拍卖管理办法》、《吉林省公物拍卖管理办法》等。在这些地方规章中正式使用了“公物拍卖”这一概念。

    国办发(1992)48号文件,即《关于公物处理实行公开拍卖的通知》中也没有明确“公物”的范围,只是粗略地列举了需要用拍卖方式来处理的“公物”范围,即“处理的公物必须是国家法律、法规允许流通的商品,具体是指执法机关罚没物品、依法不返还的追回赃物,邮政、运输等部门获得的无主货物,国家机关、社会团体和国营企事业单位按有关规定需要处理的物品及其他方面需要变卖的公物。公开拍卖首先要从罚没物品做起,执法机关依法罚没物品,经法律判决裁定生效后可进行拍卖的,必须委托当地政府指定的拍卖行通过公开拍卖的方式拍卖,不得交由其他商业渠道作价收购,更不允许执法机关在本系统内部作价处理。机场、码头、车站、邮政等单位的无主货物,行政事业单位需要处理的物品,原则上也要按上述规定实行公开拍卖”。

    这里我们需要澄清几个问题:

    1、国办发(1992)48号文件并未对“公物”下过定义,不能将“公物”的范围局限于该通知所列举的范围。该通知强调需要用拍卖方式处理的“公物”仅限于:①执法机关罚没物品;②执法机关依法不返还的追回赃物;③邮政、运输等部门获得的无主货物;④国家机关、社会团体和国营企事业单位按有关规定需要处理的物品;⑤其他方面需要变卖的公物。这几类公物仅仅是“公物”的一部分,而不是全部。

    2、国办发(1992)48号文件并未要求对所有“公物”的拍卖都必须无条件地由当地政府指定的拍卖企业进行,而重点强调的是对“可进行拍卖的”“罚没”意义上的“公物”必须由当地政府指定的拍卖企业进行,即“执法机关依法罚没物品,经法律判决裁定生效后可进行拍卖的,必须委托当地政府指定的拍卖行通过公开拍卖的方式拍卖,不得交由其他商业渠道作价收购,更不允许执法机关在本系统内部作价处理”。对于“机场、码头、车站、邮政等单位的无主货物,行政事业单位需要处理的物品”这些非“罚没”意义上的“公物”,只是要求“原则上也要按上述规定实行公开拍卖”。

    3、国办发(1992)48号文件并未明确由哪一级地方政府来指定拍卖,只是笼统地强调由“当地政府指定的拍卖企业进行”。各地政府为贯彻国办发(1992)48号文件而制定的地方规章或文件中,关于必须由当地政府指定的拍卖企业进行拍卖的“公物范围”也基本上与该文件保持了一致,公物处理实行公开拍卖的范围是:罚没物品、追回赃物、运输和邮政等部门的无主货物、国家机关、社会团体、国有事业单位按规定需要处理的物品及其它需要的变卖的公物。

    1997年我国第一部拍卖法正式生效。国办发(1992)48号文件的基本精神集中体现在该法第九条的规定中,即国家行政机关依法没收的物品,充抵税款、罚款的物品和其他物品,按照国务院规定应当委托拍卖的,由财产所在地的省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府指定的拍卖人进行拍卖。拍卖由人民法院依法没收的物品,充抵罚金、罚款的物品以及无法返还的追回物品,适用前款规定。

    拍卖法第九条的规定与国办发(1992)48号文件相比,规定更加明确具体,主要表现在以下几个方面:

    1、拍卖法明确了享有指定权的主体,即财产所在地的省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府。

    2、拍卖法明确了国家行政机关应当委托拍卖的公物范围,主要包括:①罚没物品,指依照国家法律直接没收的物品,如海关缉私物品;②充抵税款的物品;③罚款的物品;④其他物品,主要指公安机关保存的超过招领期限的遗失物品以及车站、港口、机场等货运处的无主货物等。

    3、人民法院应当委托拍卖的公物范围,主要包括:①人民法院依法没收的物品;②充抵罚金、罚款的物品;③无法返还的追回物品。

    可见,拍卖法中规定需要指定公物拍卖的标的范围与国办发(1992)48号文件要求指定拍卖的范围是基本一致的。

    随着我国市场经济的发展,能够进入拍卖领域的公物的范围在逐渐扩大,像国有土地使用权、采矿权、企业中的国有股权等这些原来禁止交易的广义上的“公物”都成为拍卖的常见标的。但是随之也出现了一个问题,即是否所有公物的拍卖都必须由政府指定的拍卖企业来拍卖呢?如何正确理解拍卖法第九条的规定与“公物”拍卖的关系成了困扰拍卖界的一个难题。

    为了避免引起歧义和不必要的纠纷,我主张拍卖界统一使用“指定公物拍卖”的概念,而不主张笼统地使用“公物拍卖”的概念。并主张按公物拍卖从是否需要指定拍卖人这一标准,将公物拍卖分为指定公物拍卖和非指定公物拍卖。指定公物拍卖就是拍卖法第九条所确定的必须由财产所在地的省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府指定的拍卖人来实施的公物拍卖。非指定公物拍卖是指除了拍卖法第九条所规定的公物以外的公物的拍卖,比如国有企业破产财产的拍卖、国有土地使用权的拍卖等。这些“公物”的拍卖不需要由政府指定的拍卖人来实施,由委托人自愿选择依法成立的拍卖企业进行即可。

    在拍卖实践中,行政机关,其中主要是财政部门或资产管理部门,往往以拍卖标的物属于“公物”为由,限制拍卖企业接受当事人的委托从事“非指定公物拍卖”。导致发生这种与拍卖法相违背现象的原因比较复杂,归纳起来主要有以下几个方面:

    1、从1992年国办发(1992)48号文件到1997年拍卖法正式实施,这期间,各地方政府先后制定和颁布了一系列贯彻执行国办发(1992)48号文件的地方性法律文件,其中,有些地方性法律文件对国办发(1992)48号文件要求采用拍卖方式处理的“公物”范围进行了扩大解释。比如《天津市公物拍卖管理办法》规定:为进一步加强廉政建设,管好国家财产,减少财政流失,规范公物拍卖,根据《国务院办公厅关于公物处理实行公开拍卖的通知》(国办发〔1992〕48号)精神,制定本办法。拍卖范围包括:①各级司法机关、行政执法机关和经济管理部门及有关单位依法查处的违法、违章、走私、罚没等物品,依法不返还的追回赃物,以及变价、抵押等需处理的各类物品(包括动产和不动产);②铁路、港口、民航、邮电、公路等交通运输部门和公安、财政、海关等部门获得的无主物品;③司法机关、经济合同仲裁机关依照法律程序需强制执行公开处理的物品或变价抵押品;④国家机关、社会团体、国立学校、国有企业等需公开出售的更替淘汰物品;⑤宣布破产的国有企业财产和国有资产管理部门委托拍卖的物品(包括动产和不动产)。这其中,第⑤项的内容就不属于国办发(1992)48号文件规定的拍卖范围。但是拍卖法颁布实施后,许多地方政府又没有及时对这些规定进行调整。导致一些地方执行的指定拍卖的范围与拍卖法的规定不一致。

    2、国办发(1992)48号文件并未明确由哪一级地方政府来指定拍卖,只是笼统地强调由“当地政府指定的拍卖企业进行”。因此,各地在执行国办发(1992)48号文件时,出现了“多头”指定的问题。有些地方由财产所在地的省、自治区、直辖市的人民政府指定,有些地方由设区的市的人民政府指定,有些地方政府委托财政部门来指定,还有些地方政府委托资产管理部门来指定,等等。拍卖法明确规定了享有指定权的主体是财产所在地的省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府。但是拍卖法生效后,一些地方政府并未按照拍卖法的规定进行调整,仍然是按照惯例行事。这也是导致混乱的一个重要原因。

    3、由政府指定拍卖人进行“特定公物拍卖”,这本身是一个行政许可行为。谁有权设定这样的许可,《中华人民共和国行政许可法》出台以前是极不规范的。有些地方通过制定地方法规来设定,有些地方则通过出台地方性规章来设定。而拍卖法非常明确地将指定权赋予财产所在地的省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府。这些效力等级不相同的法律文件相互不一致的规定也是导致混乱的一个原因。

    那么究竟应当如何执行呢?

    2004年7月1日,我国第一部行政许可法开始实施。该法明确规定,只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可,省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可,其他国家机关包括国务院各部门一律不得设定行政许可。

    拍卖法是由全国人民代表大会常务委员会制定的法律,其对指定公物拍卖许可的设定是符合行政许可法规定的。根据行政许可法的规定,地方各级政府除了可以依据法定条件设定临时性行政许可外,不具有设定行政许可的资格。因此,目前各地方人民政府通过出台地方规章对指定公物拍卖设定的许可都是不符合行政许可法精神的。也就是说,哪些公物属于必须由政府指定的拍卖人实施拍卖?由哪一级政府来指定?这些都是行政许可问题,在这个问题上,拍卖法的效力是最高的,因此应当以拍卖法的规定为准。即指定拍卖的公物范围应当仅限于拍卖法第九条规定的范围,享有指定权的主体只能是被拍卖财产所在地的省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府。其他行政部门要想行使这一权力,必须由省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府的明确授权。

    总之,“指定公物拍卖”这一概念能够准确地反映拍卖法第九条的内容和精神,主张使用这一概念的目的正是为了纠正长期以来在“公物”拍卖问题上存在的概念混乱局面,从长远来看,对拍卖业的发展是有利的。这是我个人的看法,不当之处,欢迎大家批评。

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