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刘双舟博客

 
 
 

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警惕立法领域中的“形象工程”  

2007-07-14 22:27:00|  分类: 法律制度与文化 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                     警惕立法领域中的“形象工程”

                         刘双舟

    不知从何时开始,“形象工程”已经演变成了一个贬义词,泛指那些地方官员为了捞政绩,不顾当地经济发展水平和实际需要,严重脱离实际,急功近利所搞的各种劳民伤财的“面子工程”。这些工程只为个别官员增添了政治资本,受害的则是广大老百姓。因此深受百姓的唾骂。这些“形象工程”与中央提倡的科学发展观是背道而驰的,因此是时下中央政府下决心重点整治的对象。

  尽管形象工程已经成了人人喊打的过街老鼠,但是却屡禁不止,屡见不鲜。现实中并没有出现明显减少的迹象。究其原因,主要是因为对形象工程的始作俑者们而言,往往利大于弊,值得冒险。何况“形象工程”一般都与上级组织或上级领导脱不了干系,即便东窗事发,一般也会有保护伞护着,大不了以“集体责任”为由大事化小,小事化了。官员个人一般不会承担什么责任;但是如果在任期间风平浪静,就会成为官员们升迁的政绩资本。至于升迁后再发生什么,就与他们无关了。

    这种祸国殃民的“形象工程”不但没有减少的迹象,反而有向社会其他领域蔓延之势。学界也在其浸染之列。比如科研课题中就有不少“形象工程”。不知从何时起,科研课题的等级开始以钱来衡量了,拥有百把十万课题费的科研课题就是重大课题,有几十万的就是大课题,十几万的就是中等课题,几万元的课题就是小课题(这些数字只是为了说明问题打个比方)。至于这些课题最终的研究成果究竟如何,就不重要了。虽然课题等级与课题费的多少有关,但是各高校科研院所都把争取重大的科研课题当作头等事来抓,其主要目的可能并不是(或主要不是)看中了课题费的多少,据说,有些课题的公关费要比拨付的课题费还要高。原因主要是承揽课题的数量和等级是各高校和科研院所排名的重要指标,也是个“形象”问题,据说在申报各类国家重点研究基地、博士或硕士学位点时,评审专家主要是看课题的等级和数量,对课题研究成果的质量是从不过问的。因为在评审专家的脑海中,重量级的课题成果就一定比轻量级课题研究成果质量高,殊不知课题的等级是以课题费的多少来衡量的。这样的体制,怎么能不造就出科研课题领域的“形象工程”呢?

    如果制造“形象工程”的歪风仅仅浸染到高校和科研院所的课题研究领域,也就罢了,在这个领域即便有个把“形象工程”,往小说可能会浪费点国家科研经费,往大说充其量会败坏科研领域的学说风气,还不至于给国家或民族造成更大的危害。问题是,现在国家的立法领域也出现了中看不中用的“形象工程”。那些个通过严格立法程序出台的,貌似先进但实际上却无法实施或在现实生活中根本不发挥作用的法律,就是典型的“形象工程”。这些“形象工程”在地方立法中存在,在中央最高立法机关的立法中也存在。

    仔细分析一下,在立法中制造“形象工程”的人的心态与那些制造“形象工程”的官员的心态几乎是一样的,也是贪图名利、好大喜功、追求政绩心理在作祟。

    近些年来,立法中越来越重视专家和学者的作用了,有人将之称为“专家型立法”或“学者型立法”。这与外行立法相比应该是一个重大的进步,对于提高我国的立法质量和水平起到了明显的保障作用。但是有些专家将参与立法工作当作自己“扬名立腕”甚至“树碑立传”和“彪炳史册”机会。一方面将国家的立法当作抒发个人学说观点的活动,听不进不同意见,动辄就以“你不是这方面的专家,你不懂”来排斥学说异己;另一方面,不顾客观实际,急于求成,一旦立法进程因某种原因“搁浅”就会大发雷霆,甚至给主张延迟出台法律的人扣上“阻碍改革进程”的大帽子。

    立法中之所以产生“形象工程”,主要是立法者违反立法原则导致的。我国的立法原则归纳起来主要有:合宪性原则、法制统一原则、立法科学性原则、立法民主性原则等等。立法中的“形象工程”对立法原则违反主要表象在以下几个方面:

    一是违背“合宪性原则”。合宪性原则是指享有立法权的立法主体在立法过程中,必须以宪法为依据,同宪法相符合、相一致。这是立法活动首先应当严格遵守的原则,它要求一切法律的创制(包括修改、解释和废止)都必须以宪法为依据,符合宪法的理念和要求,符合宪法的原则、精神和规定。在我国的立法中,存在一种“无形修改”宪法的倾向。所谓的“无形修改”宪法是指在现行宪法条文没有修改之前,在部门法的立法中立法者刻意安排一些与现行宪法条文、原则或精神不一致的规定,通过部门立法悄悄地对宪法进行了事实上的“修订”,使宪法的条文无形中变成了“虚设”。立法中有些立法者不顾我国成文宪法制的现实,往往打着“改革需要”的旗号,以宪法条文过时,宪法修订太慢为由,在部门立法中主张超越宪法。这种倾向值得注意。

    二是违背法制统一原则。法制统一原则是现代社会法治国家所共同提倡和遵守的一个重要原则,它要求立法机关制定法律应做到内部和谐统一,做到整个法律体系内部各项法律、法规之间相互衔接、相互一致、相互协调。现在许多立法(尤其是行政立法)涉及到部门利益,一些相关部门往往将立法作为"抢占山头","扩充地盘"的手段。而一些参与立法的学者或专家就自觉或不自觉地充当了这些部门的利益代言人,丧失了专家的独立性,置立法的法制统一性原则于不顾,导致部门立法相互之间冲突频繁,严重损害的法律的权威。

    三违背立法科学性的原则。立法的科学性原则指立法活动应当从实际出发,尊重客观规律。目前在立法中,有些立法者为了自己“扬名立腕”的个人目的,不顾我国的国情,脱离实际,想方设法在自己参与期间或任期期间出台一些“花瓶式”法律,有时过分强调立法的超前性,导致许多法律在出台后不能发挥应有的作用,甚至起了反作用。

    四是违背立法民主原则,这是专家型立法的通病。立法民主性原则是指立法要体现和集中反映人民的智慧、利益、要求和愿望,使立法机关与人民群众相结合,使立法活动与人民群众的参与相结合,立法的民主性既包括立法内容的民主性,也包括立法过程的民主性。但是,有些立法者将法律当作是法律精英们的“专利品”,认为法律本来就是一门专业知识,老百姓本来就不应该通晓,否则“还要法官和律师干什么”。因此在立法时不自觉地将百姓甚至非本专业的其他法律人士的立法建议或意见都看作是“外行的”和不值得听取的。即使向社会公布广泛征求意见,也只是走走过场而已。

    立法中的“形象工程”所带来的危害决不是地方政府官员的“形象工程”和学术领域“形象工程”可以比拟的。它涉及的不是一个人的问题,也不是一省一县的问题,而是关乎全国人民利益和法治权威的大问题,应当引起我们的高度重视。

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