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刘双舟博客

 
 
 

日志

 
 

关注广州户外广告拍卖:事件背景  

2009-05-12 06:38:00|  分类: 广告与传媒法研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                      政府介入广州户外广告利益之争

                                 中国周刊

    09年2月18日,由广州市城管局负责的全市户外广告拍卖新政策正式拉开序幕,第一个被拍卖的是位于广州商业黄金地段、号称亚洲最大的综合性商场的正佳广场LED广告位。随着拍卖师不断报出新价,转眼间,这块360平方米的户外广告屏幕的价格涨到了4500万元。此时,香榭丽广告公司总经理叶玫用手指着报出4500万元的一位竞拍者:“5000万!”数秒钟的短暂对峙,拍卖师手起槌落:“5000万元,成交!”

    按照政府与广告位业主4:6分成的规定,此举意味着2000万元收入装进了政府的钱袋子。

    “新政”突如其来

    走在繁华的广州街头,到处可见各种类型的户外广告,每到夜晚,那些流光溢彩,用灯箱、霓虹灯制作和一种被称为LED(发光二极管)的大型电子屏幕广告,与万家灯火交相辉映,折射出这座不夜城空前的活力。

    然而,从今年3月12日开始,广州市工商局根据市政府《会议纪要》精神,决定停止所有户外广告的登记、续期和变更,其直接后果,便是全市所有到期的户外广告无法办理一年一度实际为备案性质的续期手续,使得原本合法的广告处于非法状态。

    《中国周刊》记者从一份并未按正规程序公开、但早已在广告业界家喻户晓的《会议纪要》中获悉,今年1月23日,广州市常务副市长苏泽群主持召开会议,专题研究户外广告整治及规范管理工作,财政局、建委、规划局、工商局、城管局、市政府法制办等多个单位派人参加了会议。

    会上,广州市城管办被赋予户外广告管理的职权,对广告位使用权进行拍卖。

    据调查,由于第16届亚运会将于2010年11月12日在广州举行,广州市政府以迎接亚运会的名义,从去年下半年就已经开始对户外广告的清理整治,但所针对的只是手续不全的违法广告。

    今年1月23日的会议之后,由市城管局具体负责的户外广告经营权拍卖行为付诸实施。由于争议巨大,政府部门有意识地选择了个别户外广告点位进行试探性拍卖。第一个被拿上拍卖台的则是有亚洲最大的综合性商场之称的正佳广场LED广告位。

    记者调查证实,在正佳广场原有的建筑规划许可范围内,没有这块LED广告位,而是后来擅自设立的。香榭丽广告公司取得它的经营权之后,由于没有合法手续,一直未能正常经营。天河区城管大队从它建成之日,就不断发出限期拆除通知,最后只好用布蒙上。

    据记者从正佳方面获得的消息,市政府的“新政”出台后,城管部门不断找到正佳广场的负责人,让他们把这个违法的LED广告位拿出来拍卖,无奈之下,正佳广场接受了政府部门的条件,同意将广告位拍卖,其中40%的收益交给政府。

    正在谋划上市的香榭丽广告公司,十分看好正佳广场这块位置极好的LED广告位。拍卖会当天,该公司总经理叶玫亲自挂帅,最后以5000万元的天价将标的物拿了下来,获得6年经营权。同时,将分5年向政府缴纳2000万元。

    记者向叶玫求证,她不肯正面回答这2000万元到底由谁承担。据接近正佳广场决策层的一位广告公司总经理说,2000万元完全由香榭丽公司承担,但按照5000万元的成交价,香榭丽公司未来6年对这块广告屏幕的经营必然亏损,因此它与正佳广场另有一份协议,实际租金仍按拍卖前双方租赁合同确定的每年300万元,只不过是额外向政府缴纳了2000万元。

    天河仓商业广场董事长助理邝力克说,经过拍卖之后,正佳广场原来不合法的LED广告位立即补办了规划和工商等部门的手续。“一个不合法的项目,通过拍卖向政府交纳了2000万,马上就被漂白了。政府拍卖户外广告位的主要目的,到底是为了管理还是为了钱?”邝力克对此感到费解。

    4月6日晚上8时,在蒙蒙细雨中,记者来到正佳广场西北门,看到那块被拍卖“洗白”的360平方米的巨幅LED广告屏幕,正在播放上海世博会的宣传广告和香榭丽自己的品牌广告。

    3月30日,华林房地产公司的自有广告位临时许可证到期,只好按城管要求拿出来拍卖,600万元起拍,无人应价,最后由华林的关联公司自己举牌拍下了广告位。月月传媒公司总经理潘少桦说:“按照4:6的分成规定,等于华林公司向政府支付240万元,买了一个许可证。”

   城管最后通牒

    被视为行业“元老级”人物的三和集团总裁骆加中说,这几年来,广州市在珠江两岸和东风路整治以及“创卫”的“穿衣戴帽”行动中,拆除了不少违法的户外广告牌,目前,全市大约有3000来个户外广告许可证。

    广州乐高传媒广告公司副总经理傅伟育告诉记者,市政府的户外广告“新政”实施后,城管局几乎每天都在传召许可证到期或即将到期的户外广告经营单位开会。“实际上就是最后通牒。”

    3月27日,市城管局工作人员刘珏主持数家广告公司的代表谈话。在记者获得的现场录音资料中,刘珏说:“你们想不想保留这些广告位?下个星期五之前要过来报告,如果想保留,就把你们的意见、要求提出来,附上一些资料,我们想把你们纳入点对点的规划中……如果通过了批复,通过了规划,保留广告位置,就要进入第二个程序:拿出来拍卖。我们现在不管LED还是其他户外广告,都要拿出来拍卖,业主与政府分成,政府提40%。”

    这位政府工作人员还特别强调:“市政府给我们的时间不多,2010年之前,不但要把有规划的做了,而且还要通过拍卖,把广州亮起来。”

    中石化大厦代表问:“那是不是以前的规划都作废了?”刘珏回答说:“规划肯定要重新来。”

    事实上,中石化大厦代表的疑问,正是绝大部分户外广告经营者的疑问。邝力克向记者展示的位于天河北路的天河仓商业广场的规划审批图显示,LED广告位都是经过规划局批准的,包括具体位置和面积,没有时间限制。“我们投入了2000多万元资金,使用的是LG屏幕,各种手续齐备,正在等待开业对外招商,现在突然说我们不合法了,要拿出来拍卖,给政府40%,有什么依据?”邝力克说。

    据邝力克介绍,要在建筑物外墙设置户外广告位,首先要在主建筑设计时获得规划部门的审批,广告公司从物业所有人手中租下这些合法的广告位,然后向工商部门申请广告经营许可证,就可以正式对外招揽广告客户。

    在谈到许可证申请过程时,骆加中说:“审批有几个关卡,首先由工商局按照程序审批,我们递交申请后等待批复。因为涉及到规划、交警、城管、市政等部门,只要有一个不同意就办不成。”由于审批过程不透明,标准模糊,另一位广告经理坦言:“这个行当权力介入太深了,谁没求过人?谁没送过礼?”

    骆加中向《中国周刊》记者分析说,目前,广州市户外广告总营业额大约15亿元左右,但城管部门对拍卖的预期收益是10亿元以上。一个重要的原因是,由于政府方面受40%利益的驱动,将会大量增加户外广告位置。

    4月8日,在广州市户外广告企业高峰会上,被邀请参加会议的城管和工商部门负责人遭到与会广告公司代表的“炮轰”,甚至连行业协会和学者也争相“开炮”。广州市广告行业协会会长张小平说:“目前广州户外广告公司约有1000家,从业人员七八万人,停止广告许可证的续期是改革开放30年来从未发生过的事件,这关系到当地广告行业几万人的就业问题,这么大的事情,也没有举行听证会。”

    “空间视觉权”遭抨击

    据记者调查,早在数年前,广州市政府在对珠江两岸进行整治时,就对东起黄埔军校,西至白天鹅宾馆约20公里沿岸200米纵深的广告位进行了集体拍卖,结果,大量手续齐全的户外广告被拆除,进而以6000万元强行拍卖给一家公司垄断经营。

    从那时候开始,一个被称为“空间视觉权”的概念,就在广告业界若隐若现。骆加中说:“我去找城管局的一个领导交涉,政府收取40%有什么依据,他说这是‘空间视觉权’,这个权利是政府的。”

    从记者采访得到的信息来看,广州市有关部门一直有意通过某种手段获取户外广告位的收益,但每次稍微有点风声,便会引起全行业的反对。这次虽然在全市搞“一刀切”政策,雷声很大,并且形成了《会议纪要》,但详细内容至今没有公开,其目的就是为了试探全行业的反应。

    其实,决策者和业界人士彼此都很清楚,广州市政府推行的户外广告“新政”,面临着一个绕不开的障碍——行政许可法和物权法。

    根据《行政许可法》第八条的规定,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。北京大学法学院教授姜明安据此认为,广州市政府对户外广告经营设立审批程序,实际上就是行政许可;广告公司依法获得户外广告经营的行政许可后,设立行政许可的政府部门只有在两种情况下可以撤销或者变更原来的行政许可:一是行政许可所依据的法律法规和规章被修改或废止;二是行政许可所依据的客观情况发生了重大变化。

    到目前为止,有关部门并没有说明正当理由,所依据的只是市政府一份尚未公示的内部《会议纪要》。

    一位要求不披露姓名的当地法律界人士认为,广州市工商部门对过去经过法定程序批准的户外广告经营许可证一律停止续期,城管部门要求各广告公司与它签订协议,同意将其过去经许可经营的户外广告位拿出来交给政府拍卖,与政府按4:6分成。这两种做法,既有擅自设立新的行政许可之嫌,又存在着行政许可法禁止的无正当理由撤销或改变原行政许可的问题。

    姜明安教授说,即使为了公共利益而需要撤销或者改变原来的行政许可,行政机关也必须对由此给公民或者法人造成的损失予以补偿。

    至于政府为什么要从中分得40%的收益,城管局也只有“用于维护城市建设”等含糊的解释。

    中国政法大学教授江平认为,广州市政府要收取户外广告收益的40%,首先必须说明收费的依据是什么,因为这不是政府的物业。如果认为这个行业存在暴利,政府要从中收取一定的费用进行调节,就需要充分的调查论证,包括举行听证会,没有任何理由的收费是不合法的。

    江平教授说,从广州市政府的《会议纪要》上看,它在整顿户外广告秩序,但如果借整顿的名义,任意扩大范围,对过去合法的户外广告“一刀切”,不续期、不审批,甚至强制拍卖,就是过度行使权力或者滥用权力。

    作为物权法的主要起草人之一,江平教授特别强调:“对户外广告的清理整顿,应当先有具体的规范作为依据,并且通过地方人大常委会的批准。但广州市政府的做法是把以前审批的合法的户外广告全部停下来,让有关部门来制定标准,这就颠倒了权力行使的程序。”

    中国社科院法学所研究员梁慧星对此感到吃惊:“公民和法人的财产权受到法律的严格保护,如果户外广告设置在私有产权的物业上,收益应当归业主所有。作为管理者,政府部门可以根据城市总体规划和公共利益的需要,对户外广告位的设置进行审批,但无权从中获取任何商业利益。”

    耐人寻味的是,由广州市纪委制定的《广州市党政领导干部问责暂行条例》已于4月1日正式实施,其中规定:“违法设定或违法实施行政许可(审批)、行政处罚、行政事业性收费或行政强制措施”、“不接受或不配合党内监督、法律监督、民主监督、舆论监督和群众监督”等,将受到问责。

    记者打电话给广州市纪委秘书长杨秦:“广州市最近推行的户外广告新政策,是否违法了行政许可法?城管局官员拒不接受记者采访,这些部门和官员是否要被问责?”

    “这个问题我不是很了解,”杨秦笑着说,“我办公室来了客人,对不起啊。”(记者 郭国松 广州、北京报道)

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