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刘双舟博客

 
 
 

日志

 
 

割据司法拍卖  

2011-10-15 16:20:00|  分类: 拍卖研究中心 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                割据司法拍卖/ 徐凯、郭志东

    最高法院一份新的司法解释,正在调整司法拍卖的利益格局。

    9月22日,最高法院发布了《关于人民法院委托拍卖、评估工作的若干规定》(下称规定),将拍卖标的分为三类:涉国有资产、证券类和其他资产,分别在国有产权交易所、证券交易所和拍卖机构的拍卖平台实施。

    委托拍卖,是执行措施的一种,指的是法院委托拍卖机构拍卖被执行人的财产以变现来满足债务人的债权。对拍卖行业而言,来自委托拍卖的佣金是重要的收入来源之一。

    规定第六条最惹争议。根据这一条,“涉国有资产”的司法委托拍卖,主导机构为省级以上产权交易所,由拍卖机构辅助实施拍卖环节。“在我国,经营性拍卖须获得行政许可,产权交易所并没有取得拍卖资质,实施拍卖不符合法律规定。”曾参与该司法解释讨论的中央财经大学法学院副院长刘双舟称。

    据《财经》(博客,微博)记者了解,中国拍卖行业协会曾在递交最高法院的建议中强烈反对该条款,认为其涉嫌违反《拍卖法》。

    这一条款却与肇始于重庆的改革有关。2009年,因操纵司法拍卖而落马的重庆高级法院原副院长张、原执行局长乌小青案发后,在涉诉国有资产的拍卖被统一指定在重庆联合产权交易所(下称重交所)交易的基础上,重庆市进一步加强重交所地位,将所有司法拍卖统一交给重交所实施。随后,南京等多地亦模仿重庆进行司法拍卖改革。

    作为在执行领域的反腐创新,重庆这一模式得到了中央政法委的首肯,因此有意将其作为司法改革任务之一,在全国法院系统推广。

    但因涉及利益调整,这一模式不仅受到拍卖行业的反对,亦难以得到法院执行系统的支持。故此,这份由最高法院司法改革办公室起草的备受争议的司法解释,将司法委托拍卖一分为三,由各个平台割据。

    不但如此,规定还为更多平台的出现留下了口子。其第三条规定:“人民法院委托的拍卖活动应在有关管理部门确定的统一交易场所或网络平台上进行,另有规定的除外。”此外,规定还为“重庆模式”“上海模式”等地方改革保留了空间。其第九条规定:“各高级人民法院可参照本规定,结合各地实际情况,制定实施细则,报最高人民法院备案。”

    即便如此,这份早在去年8月通过、至今才公布的司法解释,实施时间却是2012年元旦。多名法院执行系统官员认为,这将是一份过渡性质的、难以实施的文件。“这份司法解释肢解了执行权,拉长了司法拍卖环节,丧失了执行效率,防腐效果却不堪,寻租空间更大。”最高法院执行办公室原副主任葛行军说。

    重交所身份

    今年1月25日,张以受贿和纵容黑社会性质组织罪被遵义市中级法院一审判处死缓。张获刑一年多前,其下属乌小青即在看守所内以一条棉毛裤的裤腰绳上吊自杀。乌自杀前,检方查认其涉嫌受贿350多万元,另有518万余元不能说明合法来源。

    直接导致二人落马的是一宗土地的司法拍卖。2006年4月,重庆市高级法院委托重庆辉煌拍卖有限公司在重交所公开拍卖“三工场”地块并以3710万元成交。2007年1月,该地块标价1.3784亿元出让,高出2006年4月14日拍卖成交价1亿余元。土地被低价拍卖后,举报和上访不断,中央电视台“新闻调查”节目亦曾予以报道。

    在日后开展的重庆“打黑”运动中,与该案有关的人员一一获罪或被罚:竞买人陈坤志、龚刚模因黑社会犯罪被判死缓,重庆高院负责执行工作的张和乌小青则因贪腐落马,在该拍卖案中既代理竞买人又代理被执行人的重庆富国律师事务所主任陈仕谟获罚。

    虽然这一拍卖按规定由重交所实施,但这一案件不但未影响重交所,还为重庆高院推行以重交所为主导的司法拍卖改革提供了契机。

    2009年4月,张被“双规”前一个月,重庆市高级法院正式出台《关于司法拍卖工作的规定》,要求所有司法委托拍卖均须进入重交所,由其组织实施。一年多以后的2010年底,重庆市高级法院出台《关于司法拍卖改革的补充规定(一)》,进一步明确了重交所在司法拍卖中的垄断地位。

    早在2004年,重庆市国资委和市高级法院即明确要求涉诉国有产权进入重交所平台处置。不过,那时候重交所处置的涉诉资产仅为国有的,而其余部分仍由法院委托拍卖公司组织。

    根据重庆市高级法院的规定,重交所负责收取竞买保证金、审查竞买人资格、拍卖价款的结算以及宣传、公告、拍卖佣金的收取和结算等。

    一位中国拍卖行业协会(下称中拍协)人士称,在重庆,拍卖公司看似仅仅负责“落槌”而已,但由于委托拍卖合同是法院和拍卖公司签订,因此法律责任由拍卖公司承担,重交所不承担责任。

    作为当地司法拍卖的唯一平台,重交所的身份亦颇为引人关注。据上海政法学院教授田涛调研,重交所是由当地信用社、合作社、交通局下属的汽车制造厂、个人等15家股东的私募基金发起成立的股份制企业,首批注册资金为3000万元,后来又增资到5000万元。

    重庆市国资委同时成立了 “重庆市国有资产产权交易中心”,为事业单位。重交所与交易中心合为一体,交易中心利用重交所的交易平台进行国有产权交易;为重庆市国资委指定的重庆唯一的国有产权交易平台。这意味着,重交所拥有企业法人和事业单位的双重身份。

    由于这双重身份,曾担任中拍协法律咨询委员会主任的田涛质疑重交所存在牟利的动机:进场会员的会员费、拍卖公告费用以及佣金分成。其中,佣金分成被认为是“雁过拔毛”,最遭拍卖公司反对。

    根据重庆市高级法院的规定,拍卖佣金由重交所向买受人收取,拍卖机构再与重交所按事先约定对拍卖佣金进行分配。据《财经》记者了解,重交所收取费用占佣金的比例曾经高达80%,但已逐渐降低,约30%左右。

    拍卖业危机

    与“重庆模式”相反,由于有利于拍卖公司,“上海模式”受到中拍协的欢迎。根据上海市高级法院的规定,各级法院无权将拍卖标的自行委托给拍卖机构。各基层法院将拟委托拍卖标的统一报上海市高级法院立案庭,该院立案庭根据委托拍卖标的的大小打包组合,1亿元以上的标的由五家企业联合拍卖,随机摇号确定拍卖企业。

这种模式下,法院与拍卖公司直接委托,无交易所居间,亦无佣金分成之忧。

    根据中拍协的统计,近年来,司法委托拍卖占据整个拍卖业约20%的份额。中拍协副秘书长范干平介绍,尽管占据整个行业份额不大,但有不少拍卖企业以此为主要业务,因此最高法院的新规将对这部分企业影响最大。

    历史地看,司法委托拍卖对于拍卖行业有极大影响。据中拍协统计,1996年7月《拍卖法》通过后短短两年内,国内拍卖行的数量由不到500家增加到2000多家。刘双舟介绍,1991年制定的《民事诉讼法》确立了法院的强制拍卖权,但并未规定委托拍卖原则,因此,当时法院强制执行仍然以变卖为主。

    1997年《拍卖法》生效后,最高法院于1998年发布了《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》,确立了“拍卖优先原则”和“委托拍卖原则”,规定“人民法院对查封、扣押的非执行人财产进行变价时,应当委托拍卖机构进行拍卖”。

    这一规定为新兴的拍卖行业提供了一个源源不断的稳定业务来源。此后,司法强制拍卖与公物拍卖、银行不良资产处置并列,成为拍卖机构的三大业务之一,一直到2004年为止。

    2003年,国务院设立国资委,监督管理国有资产。2004年2月1日,国务院国资委、财政部联合实施《企业国有产权转让管理办法》,各地产权交易所即纷纷成立。由于其与拍卖行业的业务高度重合,从国有产权交易所设立开始,拍卖行业即担忧被“夺食”的局面。

    随着重庆、南京等地将包括国有资产在内的所有涉诉资产都交由产权交易所,这一担忧变成了现实。范干平表示,司法强制拍卖是拍卖行业14年来的发展基础,如今正面临着被“颠覆”的危险,其他公物拍卖和银行不良资产亦面临“沦丧”的可能。

在他看来,2008年北京奥组委和北京市产权交易所合作拍卖奥运资产即是一例:奥组委委托北京产权交易所,后者再委托拍卖企业。

    因此,在中拍协递交给最高法院的关于此次规定的意见中,明确反对将涉国有资产的拍卖交由产权交易所实施。其理由一是产权交易所无拍卖资质,二是此举涉嫌垄断,于债权人不利。

    执行局两难

    将拍卖工作重新收回执行局的呼声在法院系统支持者众。事实上,在最高法院执行局起草的《强制执行法》建议稿中,即曾明确规定了法院主持拍卖的种种程序。

    但与近年来的司法改革相呼应,司法拍卖工作经过几轮改革,已不再单纯由法院执行机构负责。刘双舟介绍,继1998年明确委托拍卖原则后,2004年,最高法院执行办公室起草的《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》通过,该规定涉及拍卖优先原则、拍卖财产的评估、拍卖机构的确定等。

    这一由执行系统起草的规定,在管理主体上并不统一。各地既有执行局委托拍卖,亦由审判庭或者司法辅助部门委托。2009年,最高法院发布了《关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》,以司法技术管理部门统一行使委托拍卖职能。该司法解释即由最高法院行政装备局下属的司法辅助部门起草。

    而此次的规定,则由担负司法体制改革任务的最高法院司法改革办公室负责起草。由此可见,尽管数年来最高法院屡出司法委托拍卖的规定,但起草主体一变再变,由执行机构到司法辅助机构,再到司法改革部门。对司法委托的管理权亦在不断转移。

     最高法院执行办公室原副主任葛行军介绍,由于当时腐败大量集中在指定环节,于是规定各级法院的司法技术中心承担评估、拍卖机构的指定和选定,但其他环节权力还是由执行局行使,如底价由执行局来确定,拍卖的现场监督要交执行局进行,保证金要交到执行局的账户上等。

    随着2009年司法解释的出台,司法辅助机构同时可以派员监督,但实践中,仍然由执行局监督,导致执行问题中的一些错乱。在他看来,这一现象无异于“肢解”执行权,且分担委托拍卖的司法辅助部门屡现失足者,腐败并未因此减少。他认为,应由法院执行机构统一实施委托司法拍卖的权力,甚至由法院自行主持拍卖。

    刘双舟却认为,法院自行主持拍卖的可行性不大。“当初之所以要委托拍卖,主要原因之一就是司法拍卖的工作量越来越大,法院自身难以承受,现在的工作量更重,即便收回去,也须有社会主体的配合。”

    从一步步把拍卖放开给市场或者其他机构,到有意重新拿回去,法院执行部门处于“两难”之地:一方面,其赖以生存的执行权面临“肢解”的危险;另一方面,腐败仍然严重,执行法官素养却未提高,能否拿回,后果难测。

    葛行军和刘双舟二人都认为,这次司法解释是多重利益博弈的过渡性产物,司法委托拍卖如何定局,仍有赖于《强制执行法》的制定。而这部曾出现在九届和十届全国人大立法规划中的法律,面临着更为复杂、激烈的博弈(参见《财经》2010年19期“‘执行’立法第一步”)。

    “可以预见,一旦现行《民事诉讼法》修改工作完成,《强制执行法》的立法工作将会全面展开。”中国政法大学教授谭秋桂称。

     来源:《财经》2011年10月11日。

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